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吴春岐:集思广益推动自然资源确权登记标准规范等制度体系的研究和出台

2018-05-30    来源: 中国财经网  跟贴 0

       自然资源部的组建是国家机构改革的重头戏之一,社会各界都在拭目以待相关工作的推进。泰伯网调查发现,各地有关第三次国土调查的项目已经开始招标,不动产统一登记也已进入数据整合的最后收尾。而今年初基本完成了试点工作、在未来将全面开展的自然资源确权登记工作成为了自然资源系统和业内关注的下一个焦点。

  据泰伯研究院发布的《自然资源确权市场研究报告》显示,截至2018年4月21日,自然资源确权中标项目涉及15个省份、60个项目,其中省级3个、市级32个、县级25个,预计未来自然资源确权的市场容量将达到63.56亿。

  风口欲来,但是相较于以往的国土项目来说,自然资源确权登记工作面临更多未知项。为此,泰伯网采访了国家自然资源确权登记工作专家组成员、国家自然资源确权登记试点调研督导组专家、北京城市学院众城智库(中国自然资源登记研究院) 院长、北京新兴华安智慧科技有限公司自然资源板块学术主席吴春岐教授,以及深度参与国家自然资源确权登记多地试点工作的北京城市学院众城智库(中国自然资源登记研究院) 兼职研究员、北京新兴华安智慧科技有限公司总工程师常戈群先生。

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  吴春岐教授受邀作为专家参与“国家自然资源确权登记试点工作调研督导”

    01.泰伯网:作为国家机构改革重头戏,自然资源部的成立,对于自然资源统一确权登记工作有哪些现实意义?

  吴春岐 

  自然资源部的成立,是顺应生态文明建设国家战略需要,是为了消除“九龙治水”式的自然资源调查和确权登记工作原有体制的束缚。

  成立自然资源部不仅是时代的需要,而且具有坚实的理论基础。自然资源具有外部性,即自然资源的开发、利用者给社会公众强加了不可补偿的成本或给予了无需补偿的收益。唯GDP论英雄的政绩观导致了自然资源负向外部性(给社会公众强加了不可补偿的生态成本)的极度扩大。有效解决自然资源外部性的一个重要办法就是将其外部性内在化,在经济上使成本得到补偿,收益得到显现。

  此次机构改革,自然资源部整合了原水利部的水资源调查和确权登记管理职责、原农业部的草原资源调查和确权登记管理职责、原国家林业局的森林湿地等资源调查和确权登记管理职责,加上原国土资源部的土地和矿产资源调查和确权登记职责,国家的自然资源确权登记职责终于统一到了一个部门。

  自然资源部还将履行全民所有各类自然资源资产所有者职责。从环境经济学角度看,自然资源部将代表社会公众使环境损害成本得到补偿,使优质生态产品贡献者得到回报。

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  常戈群总工程师在研讨会上发言

  常戈群 

  我们认为,自然资源部的政府职责职能定位,明确了自然资源部是自然资源统一确权登记改革的唯一责任主体,将原来统一确权登记工作的各“配角”整合成了唯一“主角”,各种协调推进会再也没有召开的意义了。自然资源统一确权登记改革的体制瓶颈已经破除,其进程必将加快。

    02.泰伯网:国家自然资源统一确权登记试点工作自2016年底启动,至今已进入收尾阶段,该如何评估试点工作?

  吴春岐 

  作为自然资源产权管理改革乃至生态文明建设的基础性工程,国家自然资源统一确权登记试点工作的开展具有重要的意义。各试点承担单位和部门成立了强有力的领导机构,认真落实工作经费,组织编制实施方案,按照《试点方案》明确各自目标任务和试点侧重点。原国土资源部会同水利部等部委,通过动员会、调研督导等形式,指导试点工作,发挥了强有力的领导核心作用。

  各试点单位坚持不舍微末、不弃寸功,精心实施试点工作。在工作组织方面,各地由原国土部门牵头,林业、农业、牧业、水利、环保、测绘等部门参与,强力落实基础资料收集、技术方案落实、确权调查成果认定、软件系统功能确认、登记程序履行等工作。在工作策略方面,各地普遍首先从构思业务体系入手,先谋划再行动,先在小范围实验,再在全试点区域铺开。在技术支撑单位遴选方面,普遍通过市场竞争机制,择优选择了综合业务能力强的企业或事业单位。各试点通过实际工作摸索途径和方法,发现问题,纠错纠偏,形成了不同模式和特色,值得肯定和点赞。

  客观的讲,各地试点工作和成效也不同程度的存在工作不平衡、成果水平差异较大的情况。自然资源统一确权登记试点是一项全新的创新性工作,基础理论体系化、系统化不足,业务标准规范几乎空白,加之原有体制下自然资源管理部门条块分割、协调难度大,而试点工作时间紧、任务重,与自然资源统一确权登记相关的国家公园体制改革、水权登记、自然生态空间管制等生态文明改革进程不协调,体制机制障碍重重。因此,试点承担单位只要尽了努力推进试点工作,我们就应该以允许试错、包容失败的态度辩证地看待试点成效。

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  2015年底吴春岐教授参加原国土资源部“自然资源确权登记专题工作调研组”赴福建、浙江等地调研

    03.泰伯网:吴春岐院长和常戈群总工深入参与了福建晋江、青海三江源国家公园、祁连山国家公园、江苏徐州、浙江长兴等地的试点工作,这些试点都有哪些“亮点”值得关注?

    吴春岐 

  福建晋江作为最早开展国家级自然资源统一确权登记的试点地区,在没有任何先例可循的情况下,晋江几经周折、反复修订,从最初预划出的90多个自然资源登记单元最后确定为了30多个自然资源登记单元,为自然资源登记单元的划分探索了有益的经验。晋江试点还形成了自然资源调查类型、自然资源所有权争议处理暂行规定、权利人认定标准、预划登记单元编码规则等试点成果。晋江市还探索和形成了借助“外脑”联合攻关的方法和途径,聘请北京城市学院众城智库(中国自然资源登记研究院)和律师事务所等专业机构作为专业支撑单位,请专家针对试点疑难问题“答疑”“解惑”“避险”,让理论专家和实践工作者联合攻关,收到很好的效果。

  青海以三江源国家公园和祁连山自然保护区(试点期内批复为国家公园)为对象,进行跨多个行政区的自然资源统一确权登记试点。青海试点划定并确权登记了11个自然资源登记单元,形成了《国家公园确权登记操作指引(试行)》、《自然资源统一确权登记数据库标准(试行)》等业务设计成果。青海试点主要特色是深度探索了跨多个县级行政区国家公园划分登记单元的方法和确权调查成果认定机制,面向细化登记自然资源,提出“类型单元”按资源类型和质量级别逐区域登记资源数量、质量属性,探索形成了湿地资源登记的处理办法。

    常戈群:

  江苏徐州以贾汪区和沛县作为试点区域,以水生态空间为重点开展全要素自然资源确权登记试点,在贾汪和沛县分别确权登记了32个、30个登记单元。其中,水流登记单元分别为8个、12个。

  徐州试点提出了水流确权登记操作指引、数据库标准等设计成果。徐州试点特色显著:注重登记单元上图落地,通过“埋桩立牌”固化生态空间管制边界;以自然生态空间与自然资源物质形态相结合,形成开放的自然资源分类体系;充实调查内容,为生态作用量化下的市场化生态补偿预留空间。

  以全国首个获批的国家市级生态文明先行示范区为平台,浙江湖州市长兴县自主开展了全要素自然资源统一确权登记试点。长兴试点确权登记了自然保护地、水流、森林和矿产4类共约40个登记单元,形成了自然资源所有权权属界定及受限制物权调整规则、登记单元划分规则、确权登记工作分类及数量质量指标体系、登记簿样式等设计成果。长兴站在为整个生态文明制度体系提供基础支撑的高度,以空间与资源的禀赋关系,破题分类困扰;统筹设计登记指标体系,着力落实生态文明建设支撑点;提出“资源区块”深化试点工作,引入“功能斑块”凸显生态功能区位等。

  吴春岐 

  除了上述几个自然资源确权登记试点外,广州市国土规划委、宁波市国土资源局分别在广州海珠湿地公园、杭州湾湿地公园开展了自然资源确权登记试点工作。

  截止到目前,广州市国土规划委先后启动了广州市自然资源确权登记试点一期、二期、三期工作,分别选择了广州海珠湿地、广州流溪河国家森林公园、广州从化区探明储量的矿产资源开展确权登记试点工作。广州市的自然资源确权登记试点填补了我国东部经济发达地区特大城市周边、具有战略生态价值国土空间的自然资源确权登记工作试点空白。广州试点对自然资源数量和质量调查进行了的创新性探索,值得关注和总结。

  其他自然资源确权登记试点单位还有很多好的经验和亮点,篇幅所限,今天就不能一一分享给大家了。我们将在未来深入的调查研究,找机会再给大家分享。

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  吴春岐教授、常戈群高工深入研讨

    04.泰伯网:从建设系统完整的自然资源统一确权登记业务体系看,您认为应该形成哪些制度性成果?这些制度性成果应该具备哪些特点?

    吴春岐 

  自然资源统一确权登记是一项全新的工作,而在实践指导层面,目前仅有国家出台的《自然资源统一确权登记办法(试行)》,尚没有支撑整个业务体系的整套标准规范。

  自然资源统一确权登记试点的性质既包括各试点对业务体系的设计和实践检验,又含有国家综合地方试点形成的业务体系设计成果,进而上升为国家层面的制度成果。

  我们认为本次试点工作成功的最重要标志应该是确立国家层面的、既有充分理论基础、又经实践反复检验,并与相关生态文明制度充分对接的整套自然资源确权登记标准规范。这些标准规范至少应该包括自然资源统一确权登记办法、登记单元划分及编码规则、自然资源统一确权调查规程、自然资源登记簿样式、自然资源确权登记数据库标准、自然资源登记成果共享查询规范等。

  对于这些标准规范,我们认为至少应该具备以下特点:

  一是突出山水林田湖草生命共同体理念。既然山水林田湖草是一个生命共同体,自然资源确权登记不仅要实现标准、机构、平台、簿册等形式统一,还应实现山水林田湖草矿一体登记的实质统一。

  二是适应自然资源产权体系建设。在丰富自然资源权能方面,我国与市场经济国家比尚有较大距离。据原国土资源部信息中心“国外自然资源登记制度及对我国启示”课题组的报道,加拿大不列颠哥伦比亚省就登记了260项公共土地上的权益。随着我国自然资源产权体系研究的推进,面向活跃自然资源使用权二级市场和建设生态文明的需要,新的自然资源权利和功能将不断析出,并纳入自然资源统一确权登记的权利框架。

  三是充分对接其他生态文明制度建设与运行需要。自然资源统一确权登记不但要利用自然资源监测成果进行水林草地矿数量质量变更、基于多归合一与生态保护红线划定成果明确登记单元空间管制要求,还要为自然资源有偿使用和生态补偿制度运行、生态环境监管、资产负债表编制等提供法定信息支撑。自然资源统一确权登记的规范标准,应站在整个生态文明制度的生态圈中谋篇,统一概念术语、统一分类体系、统一数量质量口径,提前对接以自然资源统一确权登记成果为输入的其它制度运行需求。

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  吴春岐教授作为“国家自然资源确权登记试点省市工作方案”评审组专家提出评审意见

    05.泰伯网:自然资源统一确权登记制度建设要注意哪些问题?

    常戈群 

  对于本轮试点之后的自然资源统一确权登记制度建设与健全,我们认为还要注意以下几点:

  一是结合国家机构改革推进进程和国家层面统一确权登记制度成果的出台,各先期试点应对已形成的确权登记实体成果进行完善,使之符合国家自然资源统一确权登记制度的要求;

  二是将其他制度成果纳入自然资源统一确权登记内容,如国家公园设立、河湖划界、国土空间规划、生态保护红线划定这些成果一旦获批,就应及时更新至自然资源登记簿;

  三是加强与其他生态文明建设职能部门的协调,强化自然资源统一确权登记在其他生态文明制度运行中的利用,通过广泛应用,既发挥制度建设的作用也检验制度设计的成效,并及时发现各项制度衔接的不充分、不协调之处,以进一步健全完善。

  吴春岐 

  作为自然资源产权管理改革乃至生态文明建设的基础性工程,自然资源确权登记工作将成为机构改革后自然资源部面临的最重要工作之一。但由于之前长期实施的自然资源“九龙治水”等原因,自然资源分类标准不一甚至相互冲突、确权登记业务规范体系缺乏成为下一步工作首先要面对的难题。但这些问题纷繁复杂,积弊已久,虽然已经明确由新组建的自然资源部统一行使自然资源确权登记职权,但其后的职责融合、制度建设的工作难度和工作量要比工作机构的建立大得多、繁重得多。我们建议,应该发挥各方面的积极性,久久为功,汇集自然资源领域理论研究、政府管理、技术支撑单位和机构的领导、专家,基于国家和地方自然资源确权登记试点工作,集思广益,共同推动自然资源确权登记标准规范等制度体系的研究和出台,为自然资源确权登记工作,为其后即将开展的自然资源产权管理工作,为中华民族的千年大计——生态文明建设工作打下坚实的基础。






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